Identificación de las estrategias de la industria tabacalera en México

Abstract

A principios de 2004, el presidente Vicente Fox publicó en el Diario Oficial de la Federación el decreto del Senado con el que México ratificó el Convenio Marco de la Organización Mundial de la Salud para el Control de Tabaco. Aunque México ha avanzado en la implementación de políticas de control de tabaco, la industria tabacalera ha diseñado e implementado diversas estrategias orientadas a contener la adopción plena de las políticas públicas de salud establecidas en el CMCT. Este documento presenta los resultados de una investigación que busca identificar y documentar estrategias de la industria tabacalera (en adelante IT) en México para tratar de reducir el impacto del CMCT. En la parte final se ofrecen una serie de recomendaciones para hacer frente a las acciones de la IT. La actividad de la IT se ha intensificado a partir de la firma del Convenio Marco para el Control del tabaco CMCT en 2003. Desde 1997, la IT se ha adaptado al cambio político en México al identificar los nuevos puntos de veto en la cadena de elaboración de las políticas públicas. Se han identificado cuatro momentos clave que se desarrollan entre el año 2004 y 2010 para el control de tabaco en México. Cada momento constituye un proceso en el cual han intervenido diversos actores formales (institucionales) e informales (actores independientes o individuales) en un periodo determinado. Destacan: (i) el CMCT en 2003; (ii) el acuerdo entre el ejecutivo federal y la IT (Convenio Frenk) comúnmente conocido como “un peso por cajetilla” implementado en 2004; (iii) la promulgación de la Ley General para el Control de Tabaco (en adelante, LGCT) en 2008 y (iv) la aprobación de un esquema de alza gradual de impuestos establecido en la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, en 2009. A partir de los planes e informes bianuales o quinquenales de las empresas tabacaleras más grandes que operan en Latinoamérica –British American Tobacco (BAT) y Philip Morris Internacional (PMI)– se pueden inferir los rubros prioritarios para la IT en materia de control de tabaco, mismos que pueden agruparse en las siguientes categorías: tributación, libertad de comercialización, espacios 100% libres de humo, consumo de tabaco y salud, publicidad y relaciones públicas. Dentro de cada uno de estos rubros, la industria persigue consistentemente determinados objetivos generales: primero, evitar la puesta en marcha de distintas políticas públicas orientadas a disminuir o desalentar el consumo de tabaco; segundo, impulsar la adopción de las políticas de control que la misma IT prefiere a otras políticas más eficaces en la disminución del consumo de tabaco. Los documentos internos de la IT permiten ver que en lo que a control de tabaco se refiere, las compañías tabacaleras se han preocupado por los mismos temas en todo el mundo. El área más importante para la IT es la tributación, por lo que busca que los impuestos se mantengan en el nivel más bajo posible como porcentaje del precio final al consumidor. La aplicación de una política fiscal restrictiva en materia de control del tabaco requiere: aumentar los impuestos al valor y/o incrementar los impuestos nominales (es decir, los que fijan una cantidad determinada y no relativa). Los impuestos al valor tienen la ventaja de ajustarse a la inflación, por lo que no pierden su efectividad con el tiempo, mientras que los impuestos nominales pueden perder efectividad al paso de unos años si no son ajustados al aumento generalizado de precios (Waters, y otros, 26-27). La IT prefiere impuestos nominales (e.g. de $X.00 pesos por cajetilla) en contraste con impuestos al valor, siempre y cuando los primeros no se ajusten a la inflación. Al respecto, un ex ejecutivo de la industria señaló que: “…todos los tipos de cigarrillos deben pagar el mismo impuesto, si el impuesto es diferenciado lo único que va a suceder es que se beneficiarán las marcas baratas, lo mejor es evitar los impuestos ad valorem”. Identificación de las estrategias de la IT El objetivo general de la IT consiste en evitar o retrasar la entrada en vigor de cualquier política pública de control de tabaco para que su impacto en el consumo de tabaco sea el mínimo posible. Se han identificado once estrategias de la IT desplegadas con este fin, las cuales pueden ser agrupadas en dos tipos: las de carácter formal, que consisten en la utilización de las herramientas legales que le permitan a la IT negociar con el Estado y las de carácter informal, que consisten en la utilización del poder económico de la industria para buscar capturar a los actores clave del diseño y aplicación de la política. Las estrategias formales identificadas son: (I) promover programas para ser reconocidas como empresas socialmente responsables, (II) regionalizar la problemática de la regulación al tabaco al involucrar a los productores de hoja de tabaco, (III) maximizar los costos económicos y políticos de la regulación al tabaco a través de amenazas a la estabilidad económica del país, (IV) maximización de riesgos ante el aumento de impuestos al abrir la posibilidad del contrabando, (V) difundir estudios científicos patrocinados por la misma industria cuyo objetivo es deslegitimar la política de control de tabaco y (VI) la construcción de acuerdos mutuos o legislación conjunta para intercambiar la aplicación de unos instrumentos de control por otros. Las estrategias informales son: (I) bloquear o retardar el proceso legislativo para que las iniciativas relevantes no sean dictaminadas o sean rechazadas, (II) aportar beneficios económicos personales como los regalos y el pago de viajes al extranjero, (III) aportar beneficios económicos para el financiamiento de campañas políticas, (IV) donar recursos a instituciones de caridad que se estima beneficiarían a actores clave y (V) contratar funcionarios de alto perfil en centros de investigación para colocarlos en un conflicto de intereses que les impida promover adecuadamente el control de tabaco. La IT se ha enfocado en cinco áreas de política de control de tabaco para dirigir sus estrategias: 1) la tributación, 2) la libertad de comercialización, 3) los espacios 100% libres de humo de tabaco, 4) las advertencias sanitarias en las cajetillas de cigarrillos y 5) la publicidad para promover el consumo de tabaco. En términos analíticos, estas áreas se agrupan en dos instancias institucionales: las que se refieren a los temas fiscales y las que tratan los temas de salud. El área 1) corresponde a la primera instancia mientras que el resto (2, 3, 4 y 5) corresponden a la segunda. Con base en lo anterior, la IT ha enfocado sus estrategias en dos tipos de instancias del Estado mexicano: las que atienden cuestiones fiscales –la Secretaría de Hacienda (SHCP) y las comisiones de Hacienda del poder legislativo– y las relacionadas con las políticas de salud pública –la Secretaría de Salud Federal (SSA), las comisiones de Salud del poder legislativo y la Comisión Federal de Mejora Regulatoria (COFEMER)–. En el primer grupo (instancias fiscales), la IT ha conseguido que el aumento de los impuestos finales a los cigarrillos sea gradual y que se privilegien los impuestos nominales, lo que impide que el precio de los cigarros aumente y ello tenga incidencia en la reducción de la demanda de tabaco. En las instancias de salud, la industria parece haber sido capaz de suavizar y retrasar la aprobación de leyes y regulaciones sanitarias que protegen la salud de los no fumadores y que buscan disminuir la demanda de cigarros a través de intervenciones no relacionadas con los precios. Su actuación en ambas instancias parece influir sobre la modificación del diseño de la política de control de tabaco en México y, en consecuencia, afectar su eficacia. Ahondando, por ejemplo, en las estrategias que ha impulsado frente a las instancias de salud, puede afirmarse que la IT ha obtenido múltiples beneficios, entre los que destacan la contravención al CMCT al establecer el Convenio Frenk o “un peso por cajetilla” (entre la SSA y la misma industria). En lo que se refiere a la LGCT, la IT logró que se modificara sensiblemente la iniciativa original, permitiendo, entre otras cosas, la creación de áreas exclusivas para fumar en espacios interiores, derrotando así la política recomendada por cuerpos internacionales consistente en establecer espacios totalmente libres de humo de tabaco. En relación al Reglamento de la LGCT, consiguió que en los espacios exclusivos para fumar se permitiera la entrada personal para prestar servicios, con lo que pone en riesgo la salud de los empleados de la industria hotelera, restaurantera, de bares y discotecas. Además, la IT retrasó por más de un año la publicación del Reglamento de la LGCT y consiguió que la libertad de comercialización del cigarro no fuera intervenida, pues no se promulgó ninguna ley que controlara los puntos de venta de tabaco.

In 2004, President Vicente Fox published in the Official Journal of the Federation a decree of the Senate which Mexico ratified the Framework Convention of the World Health Organization for tobacco control. Although Mexico has made progress in implementing tobacco control policies, the tobacco industry has designed and implemented various strategies to contain the full adoption of public health policies established by the FCTC. This document presents the results of an investigation into the identification of strategies for tobacco industry interference (henceforth TI) in Mexico, their deployment and impact on decision making and implementation of tobacco control policies, finally delivers a series of recommendations to face the actions of the TI. The TI interference has intensified since the signing of the Framework Convention for tobacco control (FCTC) in 2003. Since 1997, TI has been adapted to political change in Mexico to identify new veto points in the chain of public policy development. We identified four key moments that take place between 2004 and 2010 for tobacco control in Mexico. Every momento is a process in which various actors have intervened formal (institutional) and informal (or individual independent actors) in a given period. Include: (i) the FCTC in 2003, (ii) the agreement between the federal executive and TI (Convention Frenk) commonly known as "peso por cajetilla" implemented in 2004, (iii) the enactment of the General Law for tobacco Control (henceforth LGCT) in 2008 and (iv) the approval of a scheme of gradual increase of tax provisions of the Law of the Special Tax on Production and Services in 2009. The annual and biennial reports or five-year major tobacco companies operating in Latin America, British American Tobacco (BAT) and Philip Morris International (PMI), may infer the priority areas for TI tobacco control, they can be grouped into the following categories: taxation, free trade, space 100% free of smoke, tobacco consumption and health, advertising and public relations. Within each of these areas, the industry consistently pursues certain objectives: first, to avoid the implementation of various public policies to diminish or discourage the use of tobacco, and second, to encourage the adoption of policies to control it, TI prefers other policies more effective in reducing the consumption of tobacco. The internal documents of the TI show as far as regards of tobacco control that TI, have been concerned about the same issues around the world. The most important area for TI is taxation, and seeks that taxes remain at the lowest possible level as a percentage of final consumer price. The application of a restrictive fiscal policy in the control of tobacco requires: Raise taxes on value and / or nominal tax increase (fixing a certain amount and not relative). The ad valorem taxes have the advantage of adjusting for inflation, so don’t loose their effectiveness over time, while the nominal tax may loose their effectiveness to step a few years if they are not adjusted to the inflation increase in prices (Waters, and others, 26-27). The nominal tax preferred TI (for $ X.00 pesos per pack) as opposed to ad valorem taxes, provided that the former are not adjusted for inflation. In this regard, a former industry executive said: "... all types of cigarettes to pay the same tax, if the differential tax is the only thing that will happen is that you benefit from cheap brands, it's best to avoid taxes ad valorem". The general objective of TI is to prevent or delay the entry into force of any public policy to control its impact in tobacco consumption. We have identified eleven TI strategies deployed for this purpose, which can be grouped into two types: formal, consisting of the use of legal tolos that allow TI to negotiate with the state and informal, consisting in the use of economic power in the industry to find players to capture key actors who design and implement tobacco control policies. Formal strategies identified are: (i) promote programs to be recognized as socially responsible companies, (ii) localize the problem of regulation to tobacco by involving tobacco leaf producers, (iii) maximizing the economic and political regulation to tobacco by threats to the country's economic stability, (iv) maximization of risk to the tax increase (V) share scientific studies sponsored by the same industry whose goal is to delegitimize political tobacco control and (VI) building mutual agreements or joint legislation to share the application of instruments of control by others. Informal strategies are: (I) block or slow the legislative process for relevant initiatives are not dictated or be rejected, (ii) to provide personal financial gain as gifts and payment of foreign travel, (III) provide economic benefits to finance political campaigns, (IV) donate funds to charities that benefit estimates of key players (V) high-profile recruit staff in research centers to place them in a conflict of interest that prevents them from adequately promote the control of tobacco. TI has focused on five areas of tobacco control policy to guide their strategies: 1) taxation, 2) the freedom to market, 3) the spaces 100% smoke-free tobacco, 4) health warnings on packs of cigarettes and 5) the publicity to promote the consumption of tobacco. In analytical terms, these areas are grouped into two institutional levels: those related to tax issues and those dealing with health issues. The area 1) corresponds to the first instance while the rest (2, 3, 4 and 5) correspond to the second. Based on above, TI has focused its strategies on two types of instances of the Mexican state: the Ministry of Finances (SHCP) and the Finance committees of the legislature, and the related policies public health, the Federal Health Secretariat (SSA), the Health Committees of the legislatura and the Federal Regulatory Commission (SCT). In the first group (control structures), the TI has ensured that the final tax increase on cigarettes will be gradual and that the nominal tax privilege, which prevents the increase cigarette prices and this has impact in reducing demand for tobacco. In the health authorities, the industry seems to have been able to soften and delay the adoption of laws and health regulations that protect the health of nonsmokers and to decrease their demand for cigarettes through nonintervention prices. His performance in both instances appears to influence the redesign of the tobacco control policy in Mexico and consequently affect its effectiveness. For example, TI has promoted strategies in the health agencies, it can be said that TI has gained many benefits, among which the contravention to the FCTC to establish the “Convention Frenk” (between the SSA and the same industry). In regard to the LGCT, TI was able to be modified substantially the original initiative, allowing, among other things, the creation of exclusive areas for smoking indoors, thus defeating the policy recommended by international bodies of establishing fully spaces smoke-free. In relation to Regulation LGCT, got in the exclusive areas for smoking are allowed staff to provide services, thereby threatening the health of employees in the hospitality industry, restaurant, bars and nightclubs. In addition, the TI delayed for more than a year the publication of the rules of the LGCT and got that free market cigarette not intervened, it was not enacted any law that would control the tobacco sale points.