Regulatory reform in México's natural gas industry: liberalization in the context of a dominant upstream incumbent

Abstract

The paper analyzes the trade-offs found in the Mexican natural gas reform process where competitive measures were taken while a strong vertically integrated public firm (Pemex) was maintained. The major features of the reform program, their interrelationships, methods employed, process followed in design and implementation, and outcomes to date are analyzed. Due to the enormous growth in demand for natural gas, important changes in industry structure, price and tariff regulation and permitting regime have been introduced to attract private investment in natural gas pipeline transportation and distribution. The new regulatory regime has proved to provide incentives for firms to invest and it also enhances economic welfare. The retention of Pemex' vertical integration and monopoly in production, however, posed important challenges to the regulators who designed innovative responses in domestic-production pricing, and regulation of natural-gas distribution. Given Pemex monopoly in production, the benchmarking rule used to regulate domestic gas prices is the efficient way to price domestic natural but it only works when there is enough pipeline capacity and when Pemex' marketing activities are restricted. Distribution systems are developed through unbundled regional LDCs, a policy measure that has proven so far to be successful since almost one billion dollars have been attracted in four years. Future regulatory concerns include consistent and transparent application and enforcement of regulations, and the coordination among government agencies to successfully perform these tasks. Another important issue will be ensuring that Pemex makes sufficient efforts to expand pipeline capacity, but perhaps the most important challenge for regulators will be the evolution of the competition in the market. The logic of the recently published directive on regulation of gas marketing attempts to regulate the virtual monopoly of Pemex in commercialization. This task seems extremely difficult for a small regulator. Follow-up measures should include permitting entry of new participants in gas production, and full separation of PEMEX transport and marketing subsidiaries from PEMEX-holding.

Este documento analiza el trade-off que se encontró en el proceso de reforma del gas natural en México, en el que se tomaron medidas para incrementar la competencia, mientras se mantenía la presencia de una fuerte empresa pública integrada verticalmente (Pemex). Se estudian los rasgos más importantes del proceso de reforma, sus interrelaciones y los métodos empleados, los procesos del diseño y la ejecución, así como los resultados alcanzados a la fecha. Debido al enorme crecimiento en la demanda del gas natural se han llevado a cabo importantes cambios en la estructura de la industria, en la regulación de precios y tarifas y en el régimen de permisos, con el fin de atraer la inversión privada necesaria para el transporte y distribución por tubería de gas natural. El nuevo régimen regulatorio ha probado que puede simultáneamente proveer de incentivos a las empresas para que inviertan y promover el bienestar económico. El hecho de mantener la actual estructura vertical y de monopolio de Pemex en la producción, plantea retos importantes para quienes diseñaron innovadoras propuestas en el establecimiento de precios para la producción doméstica y en la regulación de la distribución del gas natural. Al ser Pemex un monopolio, la regla de fijación de precios utilizada en el mercado doméstico del gas natural domestico ha funcionado eficazmente; sin embargo, esta solo funciona cuando hay suficiente capacidad en los gasoductos y cuando las actividades de comercialización de Pemex son restringidas. Los sistemas de distribución se desarrollan a través de LDCs regionales no acotados, medida que ha probado ser exitosa hasta el momento pues ha atraído casi mil millones de dólares en cuatro años. La agenda pendiente para el futuro incluye aplicaciones y ejecuciones consistentes de las regulaciones, así como su obligatoriedad; y, la coordinación entre las agencias gubernamentales para llevar a cabo con éxito estas tareas. Otro tema importante será asegurarse que Pemex realice esfuerzos suficientes para expandir la capacidad de los gasoductos, pero talvez el reto más importante para los reguladores será la evolución de la competencia en el mercado. La lógica de las directrices recién publicadas sobre el mercadeo del gas intenta regular el virtual monopolio de Pemex en la comercialización. Esta tarea parece extremadamente difícil para un regulador pequeño. Las futuras medidas deberán permitir la inclusión de nuevos participantes en la producción de gas y la completa separación de las subsidiaras de transporte y mercadeo de Pemex de su coorporativo.