De la construcción de capacidad de Estado en una consulta: la organización de la consulta a pueblos indígenas para el proyecto de desarrollo Tren Maya

Abstract

La literatura de retroalimentación de políticas indica que éstas no son sólo objetos de las administraciones. Transforman de diferentes formas y grados a las propias administraciones encargadas de diseñar e implementarlas. En este sentido, se puede explorar la manera en la que instrumentos de políticas pueden contribuir a la capacidad de Estado, en sus organizaciones y prácticas reales, así como en sus ideas y autoridad. Probando esta afirmación, la siguiente investigación se basa en documentación y entrevistas a funcionarios de Fonatur Tren Maya para analizar la forma en la que la implementación de la consulta previa a pueblos indígenas, en el marco del Proyecto de Desarrollo Tren Maya, modifica a las organizaciones públicas participando en este ejercicio participativo. Se explora la adquisición y transformación de distintos elementos, identificados mediante una revisión de la literatura del concepto de capacidad, que pueden ser movilizados para futuros proyectos por distintos actores. Se encuentra en esta investigación que la consulta propició la conformación de una nueva unidad en la paraestatal, la creación de redes de gobernanza y la apertura de espacios de comunicación con comunidades indígenas. Esto permitió conocer a la población y sus necesidades y permitió la formación de vínculos con la sociedad que pueden contribuir a la confianza y reputación de las organizaciones públicas. Además, se encuentran percepciones sobre nuevas expectativas sobre los deberes del Estado y la forma que debe tomar la acción pública. La consulta propicia estas transformaciones, como también condiciona las alternativas disponibles para lidiar con el contexto, las exigencias del proyecto y las de actores políticos, burocráticos y sociales. Se creó un espacio con suficiente discreción e incentivos para relacionarse con dependencias y comunidades indígenas en una relación estratégica que neutraliza conflictos internos en cada grupo. Este reporte de investigación termina con una serie de hipótesis sobre la sostenibilidad de estas transformaciones y los efectos que resultarán sobre el potencial desempeño del Estado mexicano.

Policy feedback literature shows us that policies are not only the object of administrations. Policies transform the same organizations responsible for their design and implementation, albeit in different ways and degrees. In this sense, it is possible to explore the way in which policy instruments can contribute to state capacity, in the state’s organizations and actual practices as in the ideas and authority of the state. Testing this affirmation, this paper uses official documents and interviews of bureaucrats working at Fonatur Tren Maya to analyze the way in which the implementation of prior consultation to indigenous peoples, on the matter of the development project called “Tren Maya”, modifies public organizations taking part in this participative exercise. This paper explores the acquisition and transformation of different elements that can be used by different actors in future projects, all identified through a review of the literature on the concept of capacity. It is found that having to carry out a prior consultation created a new administrative área within the organization dedicated to citizen and social participation. The implementation of prior consultation created governance networks and the opening of a space for communication with indigenous communities. This allowed the government to increase its knowledge on the population and their needs, and to create relations with society that may increase trust and improve reputations of public organizations involved. In addition, perceptions are found on new expectations of what the state should do and the way it should be done. Prior consultation created the opportunity for these transformations to occur, as well as it conditions alternatives available to deal with the context, the requirements of the project and the demands of political, bureaucratic and social actors. A space with enough discretion and incentives was created so that bureaucracies and communities may interact in a strategic relationship that neutralizes conflicts within each group. This paper finishes with a series of hypothesis on the sustainability of these transformation and the effects it may have on the potential performance of the Mexican state.