Capacidades administrativas que estructuran las cargas administrativas en el acceso a derechos sociales

Abstract

Esta investigación se adentra al estudio de la implementación de las políticas públicas desde la perspectiva ciudadana, para entender mejor los procesos de acceso a los derechos sociales. De manera específica se estudian las capacidades administrativas que tienen el poder de estructurar las cargas administrativas que soportan los ciudadanos en los diversos puntos de encuentro con el gobierno durante su proceso de acceso a programas sociales. La investigación se concentra en observar los orígenes de las variaciones de las cargas administrativas desde factores de tipo estatal/organizacional (Moynihan et al., 2015; Peeters 2019), por lo que es limitada en la identificación de la variaciones de las cargas desde factores sociales (Nisar, 2018; Masood y Nisar, 2020) y de capital humano (Christensen et al., 2020, p. 132; Chudnovsky y Peeters, 2019; Linos y Riesch, 2020; Linos et al., 2020; Peeters y Campos, 2021; Barnes y Henly, 2018). Por otra parte, la investigación no busca explicar los efectos distributivos de las cargas administrativas en los ciudadanos con alto grado de vulnerabilidad (errores de exclusión o inclusión) ni los efectos de esas cargas en la aceptación de los programas, ni el éxito o fracaso de los programas sociales con respecto a sus objetivos normativos ni con respecto a la cantidad de cargas que imponen. La carga administrativa se entiende como la “experiencia onerosa en la implementación de las políticas públicas” (Burden et al., 2012, p. 741); son los costos que soportan los ciudadanos en sus interacciones con el Estado (Moynihan et al., 2015). Las cargas administrativas se han definido en función de tres costos: los costos de aprendizaje, los costos psicológicos y los costos de cumplimiento (Moynihan et al., 2015). La carga administrativa puede utilizarse como un instrumento político para limitar implícita o explícitamente el acceso al Estado a diferentes grupos sociales (Nisar, 2018, p. 106) o a los grupos políticos contrarios al partido en el poder (Herd y Moynihan, 2019). Estudiar las experiencias de los ciudadanos es especialmente relevante para la investigación sobre la equidad social (Nisar, 2018, p. 104) y para explicar el éxito o el fracaso de la implementación de las políticas o programas públicos (Peeters, 2019).La literatura de cargas administrativas ha señalado que las limitaciones en capacidad administrativa y de recursos son factores que contribuyen a la experiencia de la carga administrativa (Burden et al., 2012, p. 749; Heinrich, 2016; p. 8) impactan su construcción (Herd y Moynihan, 2019, p. 8) y pueden limitar la eficacia de los programas sociales (Heinrich y Brill, 2015, p. 277). Las capacidades administrativas limitadas pueden explicar las disfunciones burocráticas (Peeters, 2020, p. 75) y son referidas como una “fuente de debilidad institucional”, “para implementar lo que la ley formal dicta como resultado” (Peeters, 2019; Brinks et al, 2019), dificultando la creación de un “piso parejo” entre los miembros de una sociedad y obstaculizando la materialización de los derechos sociales ofertados por el Estado (Peeters, 2020, p. 75). Si bien la literatura de cargas administrativas ha hecho amplias aportaciones para entender el origen, la naturaleza, los efectos y las variaciones de las cargas administrativas, estas explicaciones provienen de contextos con instituciones fuertes, dotadas de capacidades por encima de los niveles mínimos requeridos (Holland, 2016, p. 233). Sin embargo, es previsible que las explicaciones hasta hoy otorgadas reduzcan su poder explicativo en contextos en los que las instituciones pueden ser débiles y sus capacidades pueden estar en niveles inferiores a los necesarios (p. 233). Por lo anterior, esta disertación presenta como pregunta central investigación, la siguiente: ¿cómo explican las capacidades administrativas la variación de la carga administrativa que soportan los ciudadanos en su punto de encuentro con el Estado? Con ella se busca ofrecer una nueva explicación teórica, la cual puede ser ampliamente plausible en contextos de debilidad institucional y en países del Sur Global. La investigación que presenta esta tesis es de tipo cualitativo y explora la relación entre las cargas administrativas como variable dependiente y las capacidades administrativas como variable independiente. Los encuentros burocráticos (o interacciones Estado-ciudadanos) que constituyen el proceso de acceso al programa se conciben como los lugares en los que se estudia la relación entre estas dos variables. Esta investigación es de tipo cualitativo y está insertada en un paradigma constructivista-interpretativista, a través del desarrollo de un Caso de Estudio comparado, de serie de tiempo transversal y de máxima diferencia, que estudia la implementación del Programa Federal de Tandas para el Bienestar en las entidades federativas de la Ciudad de México y el Estado de Hidalgo, durante los años 2019 y 2020. Para el desarrollo del caso de estudio se utilizaron como métodos de recopilación de información revisiones de documentos oficiales y públicos y entrevistas semiestructuradas a profundidad a beneficiarios del programa y a burócratas de nivel de calle, conocidos como Servidores de la Nación. La selección de los entrevistados se realizó a través de un muestreo por conveniencia o intencionado, evitando seleccionar por características que impactaran la variable dependiente (carga administrativa). Asimismo, la cantidad de entrevistas a realizar se determinó de acuerdo con la saturación conceptual en las categorías de análisis. En total se realizaron 122 entrevistas que resultaron en cerca de 75 horas de grabación. El análisis de estos datos se desarrolló a través de las técnicas de análisis de contenido y triangulación, utilizando el programa Atlas. Ti. El estudio del Programa de Tandas para el Bienestar es significativo para esta investigación porque permitió analizar las cargas administrativas en dos tipos de encuentros burocráticos de manera comparada: el encuentro burocrático tipo I, el cual es accionado por los ciudadanos y regularmente estudiado en las investigaciones de cargas administrativas y, el encuentro burocrático tipo II, el cual es accionado por el Estado, y presenta poca o nula atención en la literatura de cargas administrativas actualmente. Asimismo, el programa es pertinente para el estudio de las variables de esta investigación, porque es un programa complejo en su diseño y requirió, tan solo para la implementación del proceso de acceso, la participación de múltiples autoridades federales y un ejército de cerca de 18 mil burócratas de nivel de calle del Gobierno Federal (servidores de la nación) en todo el país, de los cuales cerca de 2 mil pertenecieron a las entidades federativas del estudio. Entre los principales hallazgos de la investigación se identificaron los siguientes: 1. Se encontró evidencia que algunas de las cargas pueden ser establecidas desde el diseño de la política y otras durante la implementación. La identificación de este origen permite intervenirlas en un momento temprano, previo a la emisión de la política, o bien, en los primeros meses de implementación. 2. Asimismo, se identificó que los encuentros burocráticos tienen aparejadas cargas inherentes, según el tipo de encuentro: tipo I, accionados por los ciudadanos vs tipo II, accionados por el estado. 3. Los encuentros burocráticos iniciados por el Estado (encuentros tipo II) a través de visitas domiciliarias podrían ser una forma de acercar el gobierno a los ciudadanos y hacer menos onerosa su interacción con el gobierno, en comparación con los encuentros burocráticos iniciados por los ciudadanos presencialmente (encuentros tipo I). Sin embargo, las interacciones tipo II no son la panacea para la reducción de las cargas administrativas, pues tienen el potencial de generar exclusión administrativa (Brodkin y Majmundar, 2010, p. 827; Jilke et al., 2018, p. 424) ante capacidades limitadas.4. La investigación identificó que las capacidades administrativas tienen el poder de estructurar las cargas administrativas, esto es: los ciudadanos expuestos a capacidades administrativas en los niveles superiores a los requeridos pueden tener experiencias menos onerosas por la transferencia de la carga hacia el Estado y/o porque las cargas son evitadas al ciudadano; ello en comparación con aquellos ciudadanos que son expuestos a capacidades administrativas en niveles inferiores a los requeridos, a quienes esta circunstancia les impone nuevas cargas administrativas o bien les amplifica las existentes. 5. Entre las capacidades administrativas que tienen el poder de transferir o evitar cargas a los ciudadanos se identificaron las siguientes: (1) la capacidad de diseñar y regular la interacción Estado-ciudadanos de manera óptima entre intereses del estado e intereses de los ciudadanos; (2) la capacidad de crear y profesionalizar estructuras organizacionales a nivel de calle para otorgar asistencia personalizada a los ciudadanos; (3) la suficiencia de recursos gubernamentales para operar (4) la adopción de estrategias de comunicación gubernamental que informen de manera clara, directa, personalizada y transparente a los ciudadanos las reglas de los programas y (5) el uso de la discrecionalidad a nivel de calle, para guiar a los ciudadanos y ofrecer información completa a los ciudadanos. Estas capacidades fueron observadas en los encuentros tipo II. 6. Por otro lado, se identificó que la ausencia o limitaciones de capacidades crean nuevas cargas administrativas o amplifican las existentes. Las capacidades administrativas limitadas que tienen el poder de crear nuevas cargas se observaron principalmente en los encuentros tipo I. La capacidad limitada más onerosa en el estudio fue la habilidad limitada para equilibrar los intereses racionales y legítimos del Estado y los derechos constitucionales de los ciudadanos. En la siguiente tabla se muestran las capacidades limitadas que hacen más onerosa la experiencia de los ciudadanos para el acceso a sus derechos sociales. 7. Dado lo anterior, se identifica que las cargas administrativas son altamente sensibles a las presencia, ausencia o limitaciones de las capacidades administrativas requeridas en el punto de encuentro entre el Estado y los ciudadanos. Si están presentes de forma suficiente pueden hacer menos onerosa la experiencia de los ciudadanos, pero si no existen o son limitadas los ciudadanos experimentarán procesos más onerosos. 8. En este sentido, las administraciones públicas requieren capacidades administrativas adecuadas y suficientes para diseñar e implementar políticas y programas públicos con perspectiva ciudadana. Con ello se esperaría que se generen encuentros burocráticos con cargas administrativas mínimas y ad hoc al perfil de los sujetos beneficiarios, lo que facilitaría al ciudadano el acceso y la obtención de los beneficios y servicios públicos que las leyes les asignan, y aproximaría, en parte, la materialización de los derechos sociales desde el componente de accesibilidad. 9. Finalmente, desde un sentido práctico, esta investigación da la pauta para repensar y adicionar una nueva forma de evaluar los programa sociales y en general, el acceso a los derechos sociales. Colocando como elementos clave del análisis, las cargas administrativas que experimentan los ciudadanos en los encuentros burocráticos del programa y las capacidades administrativas —limitadas, presentes o ausentes— que estructuran esas cargas. En México, el CONEVAL, es un actor relevante para el diseño de las evaluaciones de programas sociales. En conclusión, esta investigación muestra la importancia de estudiar los programas sociales desde una perspectiva ciudadana, enfocando en los puntos de encuentro entre el Estado y los ciudadanos y profundizando el estudio de las capacidades administrativas que influyen la estructuración de las cargas. Los tomadores de decisiones deben ser conscientes del tipo de intervención que diseñan, a fin de incrementar las posibilidades fácticas de materializar el acceso a los derechos sociales y hacer la experiencia de los ciudadanos gratificante de inicio a fin.

This research focuses on the study of the implementation of public policies from a citizen's perspective, to better understand the processes of access to social rights. Specifically, it studies the administrative capacities that have the power to structure the administrative burdens faced by citizens at the several points of encounter with the government during the process of accessing social programs. The research centers on looking at the origins of administrative burden variations from organizational factors (Moynihan et al., 2015; Peeters 2019), so it is limited in identifying variation in burdens from social (Nisar, 2018; Masood and Nisar, 2020) and human capital factors (Christensen et al., 2020, p. 132; Chudnovsky and Peeters, 2019; Linos and Riesch, 2020; Linos et al., 2020; Peeters and Campos, 2021; Barnes and Henly, 2018). On the other hand, the research does not seek to explain the distributional effects of administrative burdens on citizens with a high degree of vulnerability (exclusion or inclusion errors) or the effects of these burdens on the take-up of programs, nor the success or failure of social programs with respect to their normative objectives or with respect to the amount of burdens they impose. Administrative burden is defined as the “onerous experience in public policy implementation” (Burden et al., 2012, p. 741); these are the costs faced by citizens when interacting with the state (Moynihan et al., 2015). Administrative burdens have been defined in terms of three costs: learning costs, psychological costs, and compliance costs (Moynihan et al., 2015). Administrative burdens can be used as a political instrument which implicitly or explicitly limits access to the state for different social groups (Nisar, 2018, p. 106) or for political groups opposed to the governing party (Herd and Moynihan, 2019). Studying citizens' experiences is especially relevant for research on social equity (Nisar, 2018, p. 104) and for explaining the success or failure of the implementation of public policies or programs (Peeters, 2019). The administrative burden literature has noted that limitations in administrative capacity and resources are factors that contribute to the structure of administrative burden (Burden et al., 2012, p. 749; Heinrich, 2016; p. 8), impact its construction (Herd and Moynihan, 2019, p. 8) and can constraint the effectiveness of social programs (Heinrich and Brill, 2015, p. 277). Limited administrative capacities can explain bureaucratic dysfunctions (Peeters, 2020, p. 75) and are referred to as a “source of institutional weakness”, “to implement what formal law dictates as a result” (Peeters, 2019; Brinks et al, 2019), hindering the creation of an equal conditions environment among members of a society and obstructing the materialization of social rights offered by the state (Peeters, 2020, p. 75). Although the administrative burdens literature has made extensive contributions to understand the origin, nature, effects and variations of administrative burdens, these explanations come from contexts with strong institutions, with capacities above the minimum required levels (Holland, 2016, p. 233). However, it is foreseeable that the explanations granted until today may reduce their explanatory power in contexts with weak institutions, where their capacities are below of levels required (p. 233). Therefore, this dissertation presents the following central research question: how do administrative capacities explain the variation in the administrative burden faced by citizens at their meeting point with the State? It seeks to offer a new theoretical explanation, which may be broadly plausible in contexts of institutional weakness and Global South economies. The research presented here is of a qualitative nature and explores the relationship between administrative burdens as a dependent variable and administrative capacities as an independent variable. The bureaucratic encounters (or state-citizen interactions) that constitute the process of accessing the program are conceived as the places in which the relationship between these two variables is studied. This qualitative research is inserted in a constructivist-interpretative paradigm, by developing a comparative Case Study of cross-sectional time series and maximum difference, which studies the implementation of the Mexican Federal Program named “Tandas para el Bienestar” (Microcredits for well-being) in Mexico City and the State of Hidalgo, during 2019 and 2020. For the development of the case study, the methods used to gather information included reviews of official and public documents and semi-structured in-depth interviews with program beneficiaries and street-level bureaucrats, known as Servidores de la Nación (Nation’s Servants). The selection of interviewees was done through convenience or purposive sampling, avoiding selecting by characteristics that would impact the dependent variable (administrative burden). Likewise, the number of interviews to be carried out was determined according to the conceptual saturation in the categories of analysis. A total of 122 interviews were conducted, resulting in about 75 hours of recording. The analysis of these data was developed through the techniques of content analysis and triangulation, using the Atlas. Ti package. The study of the Tandas para el Bienestar program is significant for this research because it allowed us to analyze administrative burdens in two types of bureaucratic encounters in a comparative manner: the type I-bureaucratic encounter, which is citizen-driven and regularly studied in administrative burden literature, and the type II-bureaucratic encounter, which is state-driven and currently receives little or no attention in the literature on administrative burdens. Likewise, the program is relevant for the study of the variables of this research because it is a complex program in its design: just for the implementation of access process, it required the participation of multiple federal authorities and a crowd of about 18 thousand street-level bureaucrats of the Federal Government (servants of the nation) throughout the country, from which about 2 thousand were assigned to the states under study. Among the main findings of the research, the following were identified: 1. Evidence was found that some of the burdens can be created at the time of policy design and others during implementation. The identification of this origin makes possible to intervene them at an early stage, prior to the issuance of the policy, or during the first months of implementation. 2. It was also identified that bureaucratic encounters have inherent burdens, depending on the type of encounter: type I, citizen-driven vs. type II, state-driven. 3. State-led bureaucratic encounters (type II encounters) through household visits could be a way to bring government closer to citizens and make the interactions less burdensome, compared to face-to-face citizen-led bureaucratic encounters (type I encounters). However, type II interactions are not a panacea for reducing administrative burdens, as they have the potential to generate administrative exclusion (Brodkin and Majmundar, 2010, p. 827; Jilke et al., 2018, p. 424) in the presence of limited capacities. 4. The research identified that administrative capacities have the power to structure administrative burdens, that is: citizens exposed to administrative capacities at higher levels than those required may have less onerous experiences due to the transfer of the burden to the State and/or because the burdens are avoided to the citizen; in comparison with those citizens who are exposed to administrative capacities at lower levels than those required, to whom this circumstances, imposes new administrative burdens or amplifies the existing ones. 5. Among the administrative capacities that have the power to transfer or avoid burdens to citizens, the following were identified: (1) the ability to design and regulate state-citizen interaction in an optimal way between state interests and citizen interests; (2) the ability to create and professionalize organizational structures at the street level to provide personalized assistance to citizens; (3) the sufficiency of government resources to operate (4) the adoption of government communication strategies that clearly, directly, personally and transparently inform citizens of program rules and (5) the use of the discretionary power at the street level, to guide citizens and provide them with full information. These capabilities were observed in the type II encounters. 6. On the other hand, it was identified that the absence or limitations of capacities create new administrative burdens or amplify the existing ones. Limited administrative capacities that have the power to create new burdens were mainly observed in type I encounters. The most burdensome limited capacity in the study was the limited ability to balance the rational and legitimate interests of the state and the constitutional rights of citizens. The following table shows the limited capabilities that make citizens' experience of accessing their social rights most burdensome. 7. Given the above, administrative burdens are highly sensitive to the presence, absence or limitations of administrative capacities required at the meeting point between the State and citizens. If they are appropriateness, they can make the citizens' experience less burdensome, but if they are absent or limited, citizens will experience more onerous processes. 8. In this sense, public administrations require adequate and sufficient administrative capacities to design and implement public policies and programs with a citizen perspective, to generate bureaucratic encounters with minimal administrative burdens and ad hoc to the profile of the beneficiaries, to make easier for citizens the access of public benefits and services assigned to them by law and partially approximate the materialization of social rights from the accessibility component. 9. Finally, from a practical point of view, this research provides a guideline for rethinking and adding a new way of evaluating social programs and, in general, access to social rights. By placing as key elements of the analysis, the administrative burdens experienced by citizens in the bureaucratic encounters of the program and the administrative capacities -limited, present, or absent- that structure those burdens. In Mexico, the National Council for the Evaluation of Public Policies (CONEVAL) is a relevant actor in the design of social program evaluations. In conclusion, this research shows the importance of studying social programs from a citizen's perspective, focusing on the meeting points between the State and citizens and deepening on the study of the administrative capacities that influence the structuring of burdens. Decision-makers must be aware of the type of intervention they design, to increase the factual possibilities of materializing access to social rights and making the citizens' experience rewarding from beginning to end.