Pluralidad política y supervisión legislativa en México durante la LXIII y LXIV legislaturas

Abstract

La relación principal-agente que existe entre los poderes ejecutivo y legislativo sitúa a este último en una posición fundamental dentro del sistema de rendición de cuentas. Como representantes de los intereses y el poder soberano de la ciudadanía, los congresos tienen la responsabilidad de asegurar que las decisiones de política pública del ejecutivo reflejen las aspiraciones del electorado y no los intereses de una élite burocrática no electa. Para ello, el poder legislativo implementa medidas de control y vigilancia que en conjunto se conocen como supervisión legislativa. En los regímenes presidencialistas la utilización de estas medidas puede verse influida por la composición política del congreso, de tal manera que cuando el partido del presidente tiene la mayoría absoluta, los legisladores tienen pocos incentivos para controlar al ejecutivo, pues hacerlo pondría en riesgo la progresión de sus carreras políticas. La literatura propone la hipótesis de que una mayor pluralidad política alienta la utilización de mecanismos de supervisión, debido a que una legislatura políticamente competitiva genera incentivos y condiciones para que la oposición, como representante de los intereses que no participan en el ejecutivo, exija la rendición de cuentas y busque desgastar al gobierno para provocar una alternancia. Este trabajo presenta un modelo para poner a prueba esta hipótesis en la aplicación de mecanismos de supervisión por parte de la Cámara de Diputados de México. En particular, el ejercicio aquí realizado es de carácter exploratorio y aproximativo, por lo que sólo se analiza la supervisión de una política, la de transferencias monetarias condicionadas para el combate a la pobreza mediante apoyos para la superación educativa, a lo largo de las legislaturas LXIII y LXIV, una sin mayoría del partido del presidente, y otra con mayoría. Los resultados de la investigación revelan que no existió una diferencia sustancial en la utilización de instrumentos de supervisión entre ambas legislaturas; asimismo, se encontró que una mayor pluralidad legislativa, al menos para el caso de los programas revisados, no implicó un mayor uso de mecanismos de supervisión. Contrario a lo esperado, tanto el legislativo como el ejecutivo mostraron una mayor proactividad y disposición para involucrarse en los actos de supervisión en una legislatura donde el gobierno fue mayoría que en una donde no lo fue. Sin embargo, estos resultados siguen siendo relevantes, pues una parte de la literatura sobre la supervisión legislativa en México sostiene que la capacidad de control del Congreso de la Unión se ve limitada por el comportamiento pragmático de las minorías, que se adhieren a la agenda del ejecutivo para no perder relevancia, y por los incentivos de los legisladores para no supervisar a los burócratas a cambio de oportunidades y recursos para su progresión política y laboral. El estudio reveló también que durante la LXIII fueron los partidos de oposición y las minorías quienes asumieron el protagonismo de la supervisión como resultado de su interés por cuestionar y desgastar al gobierno, particularmente mediante la compleción del uso de instrumentos relacionados con el control presupuestario, por ejemplo, las enmiendas al proyecto del Presupuesto de Egresos de la Federación y la supervisión de Reglas de Operación. Por su parte, durante la LXIV Legislatura se completaron actos de supervisión que dependen de la voluntad política de los diputados para activarse, como las preguntas parlamentarias y la aprobación de proposiciones con punto de acuerdo. Los resultados permiten cuestionar si la pluralidad política es suficiente para explicar la utilización de mecanismos de supervisión legislativa en México, o si, por el contrario, variables como las estrategias políticas para la construcción de mayorías y la disciplina partidaria pueden ser también variables explicativas. En todo caso, la evidencia muestra que la supervisión se ha fortalecido desde la apertura democrática de 1997 y que el regreso de un gobierno de mayoría no ha relajado su utilización ni debilitado el estado de la relación de rendición de cuentas lograda durante la pluralidad.

The principal-agent relationship that exists between the executive and legislative branches places the latter in a fundamental position within the accountability system. As representatives of the sovereign interest and power of the citizenry, congresses have a responsibility to ensure that the executive's public policy decisions reflect the aspirations of the voters and not the interests of an unelected bureaucratic elite. To this end, the legislature implements control and surveillance measures that together are known as Legislative Oversight. However, in presidential regimes the use of these measures can be influenced by the political composition of the Congress, so that when the president's party has an absolute majority, legislators have little incentive to control the executive, as that might jeopardize the progression of their political careers. The literature proposes the hypothesis that political plurality in congresses where the president's party does not have a majority encourages the use of oversight mechanisms, since a politically competitive legislature creates incentives and conditions for the opposition, as a representative of interests that do not participate in the government, to demand accountability and seek to wear down the government to provoke an alternation. This research presents a model to test this hypothesis in the application of oversight mechanisms by the Chamber of Deputies of Mexico. In particular, the exercise carried out here is exploratory and approximate, so that only the supervision of a policy, that of conditional cash transfers against poverty through support for educational improvement, is analysed throughout the LXIII and LXIV Congresses, the former without a majority of the president's party, and the latter with a majority.The results of the investigation reveal that there was no substantial difference in the use of oversight tools between both legislatures. It was also found that greater legislative plurality, at least in the case of the revised programs, did not imply a greater use of monitoring mechanisms. Contrary to expectations, both the legislative and the executive branches showed greater proactivity and willingness to engage in oversight acts in a legislature where the government held the majority than in one where it did not. However, these results are still relevant, since a part of the literature on legislative oversight in Mexico argues that the control capacity of the Congress is limited by the pragmatic behaviour of minorities, who adhere to the agenda of the executive so as not to lose relevance, and by the incentives of legislators not to supervise bureaucrats in exchange for opportunities and resources for the progression of their political and professional careers.The study also revealed that during the LXIII Congress it was the opposition parties and minorities who assumed the leading role in oversight because of their interest in questioning and attrite the government, particularly through the completion oversight processes related to budgetary control, such as the amendments to the draft of the Federal Budget and the supervision of Rules of Operation. For its part, the LXIV Congress, completed oversight acts that depend on the political will of the deputies to be enabled, such as parliamentary questions and the approval of Puntos de acuerdo (Non-Binding Resolutions). The results allow us to question whether political plurality is sufficient to explain the use of legislative oversight tools in Mexico, or if, on the contrary, variables such as political strategies for the construction of majorities and party discipline are also explanatory. In any case, the evidence shows that oversight has been strengthened since the democratic opening of 1997 and that the return of majority rule has not relaxed its use or weakened the state of accountability achieved during plurality.