Does the president govern alone?: legislative decree authority and institutional design in Brazil and Argentina

Abstract

Why would a democratic constitution invest the executive with the capacity to legislate by decree? Does legislative decree authority enable the executive to make policy without the support or even against the will of a legislative majority?. In contrast to the conventional view, this article argues that, far from being instruments of executive arbitrariness, legislative decrees have emerged as efficient mechanisms of governability in institutional settings with a low capacity for swift decisions and policy change in crisis situations. Developing a spatial model of decree games, the article shows that in these settings the greater or lesser capacity of the executive to make policy through decrees varies according to two factors: the particular rules governing the use of decrees and the nature and composition of legislative majorities. These propositions are supported by an empirical analysis of the process of constitutional design and implementation of legislative decrees in Brazil and Argentina, two cases that present significant variation in the rules regulating the use of decrees and in the type of legislative support of the executive.

¿Por qué una constitución democrática otorgaría al ejecutivo la capacidad de legislar por decreto? ¿Es posible que la autoridad legislativa de decreto permita al ejecutivo implementar políticas públicas sin el apoyo o contra la voluntad de la mayoría legislativa? En contraste con la visión tradicional en la materia, este artículo argumenta que, lejos de reflejar una imposición arbitraria del ejecutivo, los decretos legislativos han surgido como mecanismos eficientes de gobernabilidad en contextos institucionales donde existe una baja capacidad para la toma de decisiones y para el cambio de políticas legislativas en situaciones de crisis. Por medio de un modelo espacial de análisis, el artículo señala que en estos contextos, la mayor o menor capacidad del ejecutivo para implementar políticas a través de decretos varia de acuerdo a dos factores: las reglas particulares que regulan su uso y la naturaleza y composición de las mayorías legislativas. Estas proposiciones son sustentadas por un análisis empírico del proceso de diseño constitucional e implementación de decretos legislativos en Brasil y Argentina, dos casos que presentan una variación significativa en las reglas que regulan el uso de los decretos y el tipo de apoyo legislativo del ejecutivo.