Congressional negotiations with costly voting: understanding the reforms to PEMEX in 2006-2008

Abstract

The state-owned petroleum company in Mexico has played a fundamental role in the economy, but its productivity has been worryingly in decline. Several presidents of Mexico before Felipe Calderón tried to modernize Pemex but they failed to pass any meaningful legal reform through Congress. In this paper I explain why Calderón was successful where other presidents were not. At the same time, I explain why Calderón’s successes were not as large as they could have been: indeed, the legal reforms to the Mexican oil industry in 2006-2008 were not as profound as they were expected to be. I claim this was due to the costs that political conditions imposed on congressional negotiations. Irrespective of their preferences, legislators faced punishment by radical political leaders and passionate voters if they supported Calderón’s initiatives. At the same time, some pivotal negotiators in Congress were able to extract significant side payments for their support of government initiatives. To clarify these complex dynamics, I use the traditional concepts from spatial voting theory: I identify the main issues regarding Pemex; the main political agents in charge of reform; and the positions of these agents on those issues. I also propose a modeling innovation to the traditional spatial theory of voting, which consists on considering the punishment that legislators may incur from supporting a bill that they like. With these theoretical tools I am able to explain the puzzling coalitions that were formed for the 2006 budget law, the 2007 fiscal reform and the 2008 energy reform. I suggest that these same theoretical tools could be used to understand congressional negotiations in other contexts.

La compañía estatal petrolera de México ha jugado un papel fundamental en la economía, pero su productividad ha estado cayendo preocupantemente. Varios presidentes de México antes de Felipe Calderón intentaron modernizar Pemex, pero no lograron pasar alguna reforma de peso en el Congreso. En este ensayo explico por qué Calderón tuvo éxito en lo que otros presidentes no lo tuvieron. Al mismo tiempo explico por qué el éxito de Calderón no fue tan grande como pudo haber sido: en efecto, las reformas legales a la industria mexicana del petróleo en 2006-2008 no fueron tan profundas como se esperaba. Argumento que esto se debió a los costos que las condiciones políticas impusieron en las negociaciones legislativas. Independientemente de sus preferencias, muchos legisladores enfrentaban posibles castigos por parte de líderes políticos o de los votantes si apoyaban las iniciativas de Calderón. Al mismo tiempo, algunos negociadores fundamentales en el Congreso lograr extraer importantes pagos colaterales por su apoyo a las iniciativas. Para aclarar esta compleja dinámica, uso conceptos tradicionales de la teoría espacial de votación: identifico las principales cuestiones con respecto a Pemex; los principales actores políticos a cargo de la reforma; y las posturas de estos agentes en esas cuestiones. También propongo una innovación a la manera tradicional de modelar la teoría espacial de la votación, la cual consiste en considerar el castigo que pueden sufrir los legisladores por apoyar alguna iniciativa que ellos favorezcan. Estas herramientas teóricas me permiten explicar las sorprendentes coaliciones que se formaron para las leyes de ingresos y egresos de 2006, la reforma fiscal d 2007 y la reforma energética de 2008. Sugiero que estas mismas herramientas teóricas podrían usarse para entender negociaciones legislativas en otros contextos.